垃圾分类四周年：减量有成焚烧处境尴尬( 二 ) _生活百科

考核指标驱动
垃圾分类带来焚烧量减少，焚烧厂大量建设却又闲置，矛盾背后是政策指标的分歧。
在中国，住建部担任负责垃圾收集、运输、处置等环节，生态环境部负责垃圾管理过程中的环境监管。但在垃圾分类和“无废城市”政策同步推进后，“回收利用率”这一关键考核指标的定义上却出现了分歧。
2016年，在住建部等制定的《“十三五”全国城镇生活垃圾无害化处理设施建设规划》(“十三五”规划)中，有两个关键考核指标：到2020年，焚烧处理能力占比50%、回收利用率达到35%以上。一年后，住建部主持制定的《生活垃圾分类制度实施方案》，该方案重复了上述目标。
但是，这两份文件都没有清晰定义“回收利用率” 。
2019年，生态环境部在《“无废城市”建设指标体系(试行)》中对“回收利用率”做了定义：”指生活垃圾进入焚烧和填埋设施之前，可回收物和易腐垃圾的回收利用量占生活垃圾产生量的百分率。”按照此定义，2015年中国城市生活垃圾的回收利用率仅为15.6% ，到2020年底提高到35%几乎不可能。
但到2021年，住建部等印发的“十四五”规划中，“回收利用率”不见了，改用“资源化利用率”作为考核指标，要求2025年生活垃圾资源化利用率达到60% 。在同步印发的考核文件中，资源化利用率的计算不仅包括可回收物和易腐垃圾的回收利用，还包括焚烧和填埋。
按照这个定义计算，如果只计算焚烧、不考虑可回收物回收量，2021年的资源化利用率已经高达58.4% ， “十四五”规划中确定的60%目标似乎能够轻松提前完成。
执行层面，城市生活垃圾由住建部管辖的地方环卫部门负责，资源化利用率指标体系必然会占主导地位。如果地方政府仅根据资源化利用率的定义，发展焚烧就能实现考核目标，那就有动力兴建更多的焚烧厂，焚烧更多的垃圾。而垃圾分类带来的减量，以及可回收物和易腐垃圾的回收利用很可能被忽视。
焚烧的风险
根据住建部的统计，2021年中国城市和县城共焚烧处置生活垃圾2.1亿吨，城市生活垃圾焚烧处置的比率高达73% ，焚烧量和焚烧比例的快速增长虽然在表面上缓解了”垃圾围城”的问题，但经济、健康和环境隐患更为严峻。
生活垃圾焚烧厂的经营严重依赖政府财政补贴。但自2020年起，中国垃圾焚烧行业被政府欠费的情况日渐严重。据2022年8月的一份调查，位于浙江、江苏、安徽、山东、江西等5个省份的11家垃圾焚烧厂被拖欠国家和省级电价补贴以及垃圾处置费共4.78亿元。
随着焚烧量的增长，有关垃圾焚烧健康影响的证据也越来越确凿。以安全防护距离为例，2022年7月刊登的一篇研究根据中国510座生活垃圾焚烧厂的废气排放计算发现，生活垃圾焚烧厂下风向1,000米的危害指数(Hazard Index)和致癌风险(Cancer Risk)均高于安全值，最小约1,500米的防护距离才能将污染物维持在可接受的风险水平，该距离是当前防护距离(300米)的5倍。中国的生活垃圾焚烧厂的数量已经高达927座，单厂处置能力也在不断增加，健康影响的面积和人群规模比例会不断扩大。
环境上，垃圾焚烧行业更是一个典型的欠债单位。
2021年焚烧2.1亿吨生活垃圾约排放630万吨危险废物飞灰，以极低的成本进入垃圾填埋场。从气候变化角度，中国垃圾焚烧发电因为被标签为“绿色”、“低碳”技术，产生的温室气体并没有被纳入监管。但根据生态环境部的数据，2022年中国垃圾焚烧发电排放二氧化碳当量高达10065万吨。芜湖生态估算发现，垃圾焚烧发电的碳排放强度高达1,798千克二氧化碳当量/兆瓦时，远高于中国电网平均的约600千克二氧化碳当量/兆瓦时。
谨慎新建，共建共享
面对区域垃圾焚烧的“产能过剩” ，通过谨慎新建、共建共享，以及加强农村地区垃圾分类收运、开展有条件的协同处置都是可能的解决之道。
而按照“十四五”规划对焚烧的推动，中国垃圾焚烧行业“产能过剩”的局面可能会进一步加剧。如果考核指标设定为包含焚烧，那么垃圾可以简单地一烧了之，就无法实现垃圾分类政策推动的减量、资源化等初衷。
中国的生活垃圾焚烧厂多是社会资本投资建设的，讲求经济回报。在分类后垃圾减量、补贴不到位、健康和环境等因素影响下，是否要继续大干快上，是否还有利可图都未可知。最重要的是，垃圾焚烧行业发展背后的政策指引，不能脱离了城市基础设施的属性，即首先要遵循“固体废物污染环境防治坚持减量化、资源化和无害化的原则” 。

垃圾分类四周年：减量有成 焚烧处境尴尬( 二 )

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